De la AIReF al Ministerio: qué proponía hasta ahora Escrivá para las pensiones

José Luis Escrivá será a partir de la próxima semana el nuevo ministro de Seguridad Social, Inclusión y Migraciones. Este viernes, desde Moncloa se confirmaba que el organismo que cada mes paga las pensiones de los jubilados españoles se independiza del Ministerio de Trabajo que dirigirá Yolanda Díaz. Es un nuevo golpe de Pedro Sánchez a Podemos, al que quita la gestión de las pensiones, una de las tareas más jugosas de cara a la opinión pública, aunque también de las más delicadas desde el punto de vista presupuestario.

La apuesta es arriesgada, para Sánchez y para Escrivá. Por un lado, si sale airoso, se convertirá en el ministro que, de una vez por todas, afrontó la tan esperada como temida reforma de las pensiones, que organizó las cuentas de la Seguridad Social y puso los cimientos de la sostenibilidad del sistema para las próximas décadas. Pero no hay más que mirar a lo que está ocurriendo en Francia en las últimas semanas para advertir que tiene una tarea muy complicada por delante. Incluso aunque es previsible que este Gobierno y este ministro tengan más apoyo por parte de los sindicatos y las asociaciones de pensionistas del que recibieron Mariano Rajoy y Fátima Báñez, es evidente que cualquier reforma del sistema que tenga un mínimo calado (y no se conforme con cambios cosméticos) se enfrentará a la oposición de numerosos actores y tendrá muy complicado conseguir una mayoría parlamentaria.

De hecho, Báñez ya aprobó en 2013 un par de cambios (el Factor de Sostenibilidad y el Índice de Revalorización) que apuntaban en esa dirección: control del gasto a medio plazo, reparto de costes entre generaciones, equilibrio en los ingresos y gastos del sistema… Y ni así pudo cantar victoria: en cuanto pasaron los peores años de la crisis y la mirada de los mercados y de Bruselas dejó de estar centrada en la sostenibilidad de las cuentas públicas españolas, aquellas novedades pasaron a mejor vida. Ni siquiera desde su partido hubo voluntad política para defender la reforma que tanto costó sacar adelante.

Ahora, Escrivá también tendrá que hacer importantes equilibrios. Para empezar, dentro del propio Gobierno: los planteamientos que Podemos (y también el PSOE) han defendido en los últimos años y las medidas que incluyeron en sus programas electorales no se parecen demasiado a las propuestas que el nuevo ministro ha venido realizando durante su etapa como presidente de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF). Habrá que ver cuánto margen le dan y si Escrivá puede cumplir desde su nuevo puesto con todo aquello que ha dicho en los últimos años.

También es cierto que, de entre todas las instituciones, públicas y privadas, que han propuesto reformas para el sistema de pensiones, la AIReF se ha distinguido por ser la más optimista en sus previsiones a medio plazo, sobre todo en lo que tiene que ver con la demografía. Probablemente esto también haya pesado en una designación que no deja de ser polémica: el máximo responsable del organismo que fiscaliza al Gobierno y que se define, desde su mismo nombre, como "independiente" termina como miembro del mismo. Esto, se piense lo que se piense del perfil de Escrivá y de su valía profesional, sienta un peligroso precedente y deja tocada, inevitablemente, la reputación de la AIReF. En este punto, y aunque esto no le compete a él de forma directa, el nombramiento y el perfil de su sucesor en la AIReF también serán objeto de un escrutinio muy concienzudo por parte de la prensa, la oposición y los organismos internacionales (no hay que olvidar que fue Bruselas la que impulsó la creación de esta oficina y la que presionó para que, aunque "a efectos puramente organizativos y presupuestarios" esté adscrita al Ministerio de Hacienda, mantuviera la mayor independencia posible).

La hemeroteca

Pero en las próximas semanas, de lo que más se hablará será de las propuestas que Escrivá ha realizado en los últimos años. En pocas ocasiones, un ministro ha llegado a ese cargo con tal bagaje de intervenciones públicas y tantos informes, estudios y presentaciones sobre la materia que queda bajo su control. La hemeroteca será un enemigo más con el que tendrá que lidiar el economista albaceteño.

De entre todos esos trabajos, el más conocido y completo es el que presentó, hace ahora justo un año, Escrivá en nombre de la AIReF: "Opinión sobre la sostenibilidad del sistema de Seguridad Social" (aquí la información del organismo público, incluyendo el informe y la presentación; y aquí y aquí los dos análisis que Libre Mercado realizó sobre el mismo).

Las siguientes son las propuestas de reforma más relevantes incluidas en aquel informe:

- Pasar el déficit de la Seguridad Social al Estado: en sí mismo, esto no es una reforma. Escrivá defendió que en el corto plazo sería bueno, para clarificar la situación desde el punto de vista contable ("visualizar" fue el término empleado), que la Administración Central se anotara los más de 17.0000 millones de déficit de la Seguridad Social. ¿Cómo? Por un lado, asumiendo en su parte del Presupuesto unos 7.000 millones de gasto que hasta ahora pagaba la Seguridad Social: hablamos de partidas como "gastos de funcionamiento de la Seguridad Social, determinadas medidas de fomento del empleo y de reducción temporal de cotizaciones, las prestaciones por maternidad y paternidad, o las subvenciones implícitas a regímenes especiales".

Junto a esto, la AIReF proponía cambiar el reparto de las cotizaciones que cada mes abonan empresas y trabajadores españoles: la idea es reducir la cotización por desempleo a cambio de una subida equivalente de las cotizaciones que cubren las contingencias comunes (pago de pensiones). Con este segundo movimiento presupuestario la Seguridad Social ingresaría los 10.000 millones que le faltan para cerrar el agujero del déficit.

Sin embargo, como vemos en esta tabla de la AIReF, el resultado final no cambia: el déficit de las administraciones públicas españolas sigue siendo exactamente el mismo, aunque sí lo hace el reparto por subsectores. Ésta es una vieja aspiración de los responsables de la Seguridad Social; algo lógico, entre otras cosas, porque supone pasarle el muerto a otro y que ellos ya no aparezcan con números rojos. Pero, como explicó en su momento el propio Cristóbal Montoro, esto no implica ningún cambio real en el problema de fondo porque las pensiones se pagan con impuestos, como el resto de gastos del Estado: la caja es una (para todo el Reino de España) y el que paga también es el mismo (el Reino de España)... que lo llamemos cotizaciones o impuestos es un tema menor.

Por eso, ese cambio de partidas no implica nada que ayude a responder a ninguna de las cuestiones verdaderamente complicadas: ¿hay que subir o no los costes laborales por cotización? ¿mantener las prestaciones contributivas y no contributivas como hasta ahora? ¿cómo financiar el déficit de las administraciones públicas españolas? ¿qué reglas ponemos para cobrar una pensión contributiva?...

- Retrasar la edad de jubilación y "aumentar la carrera de cotización considerada para el cómputo de la pensión": para el largo plazo, los movimientos de cajas en el Presupuesto no sirven de nada. Si se quiere controlar el gasto en pensiones, las reformas tendrán que ser reales. Y eso quiere decir reducir las prestaciones de los futuros jubilados. ¿Cómo? Pues a la vista del poco éxito que tuvieron los índices de la reforma de 2013 (el Factor de Sostenibilidad y el Índice de Revalorización), la idea de Escrivá sería emprender de nuevo el camino de las reformas paramétricas que el PSOE aprobó en 2011 (y que, no lo olvidemos, implicaban un recorte de las nuevas prestaciones mucho mayor que el planteado por el denostado Factor de Sostenibilidad).

A este respecto, Escrivá propuso elevar la edad real de jubilación de los actuales 62,4 años a los 65,9 en 2048. Según sus cálculos, en la situación actual y dado que ya hay una reforma en marcha en este sentido, la edad real de jubilación se situaría a mediados de siglo en los 64,6 años. Su propuesta es aprobar las reformas necesarias para acercar esa cifra algo más de un año a los 67 años de edad legal que marcaba la reforma de 2011. ¿Cómo? Pues, entre otras cosas, complicando las jubilaciones anticipadas: "Existe una correspondencia imperfecta entre la edad legal y la edad efectiva, como se puede observar en el cuadro 4, ya que existen numerosas situaciones de acceso la jubilación antes de la edad legal. Por lo tanto, es posible llegar a un aumento de edad efectiva mediante distintas vías que no impliquen necesariamente un aumento generalizado de la edad legal".

La segunda gran reforma que planteó la AIReF para mejorar la sostenibilidad del sistema a largo plazo era todavía más importante, aunque a veces pasa desapercibida para la opinión pública. Se trata de incrementar los años que se tienen en cuenta para el cálculo de la base de la pensión: de los 25 años que establecía la reforma de 2011 a 35 años (también se habló de la posibilidad de ampliarlo a toda la vida laboral, aunque la AIReF apuntaba que, por falta de datos, no podía calcular el ahorro en este último caso).

Cuando los políticos hablan de ampliar el período de cálculo siempre ponen el mismo ejemplo: un trabajador que se quedó en paro en los últimos años de su carrera laboral y al que esta ampliación podría beneficiar. Y es cierto que puede haber casos puntuales como éste. Pero la realidad es que para el 90% (o más) de los trabajadores, pasar de 25 a 35 años (por no hablar de si lo llevamos a toda la vida laboral) supondrá un recorte en su futura pensión. Recordemos que esto no afecta a los ya jubilados, sino a los que se retirarán en el futuro; eso sí, a estos les afecta y mucho: sin la reforma, la pensión que cobrarían sería más alta (para la gran mayoría de trabajadores, la base sería más alta si sólo tenemos en cuenta los últimos 25 años que si tenemos en cuenta los últimos 35).

Los detalles

En el siguiente gráfico se resumen las consecuencias en términos de gasto, tasa de cobertura (pensión media respecto al salario medio) e impacto en la deuda pública de tods estas reformas.

Aquí hay mucho que decir y numerosos detalles interesantes:

• En primer lugar, con reformas y sin reformas, el gasto en pensiones crece. En función de si asumimos unas hipótesis u otras, puede subir más o menos. Por ejemplo, aunque no está en este cuadro, la AIReF calculó lo que ocurriría si Podemos cumpliera sus planteamientos de máximos (derogar las reformas de 2011 y 2013): el gasto subiría en más de seis puntos del PIB de aquí a mitad de siglo. Sin llegar a ese escenario, podemos ver que incluso con las dos reformas paramétricas que plantea Escrivá, el gasto aumentará un par de puntos del PIB respecto al nivel actual (y de algún sitio habrá que sacarlo o recortarlo) al tiempo que la deuda pública española crece de 16 a 26 puntos respecto al nivel actual sólo por lo que tiene que ver con las pensiones, sin tener en cuenta otras partidas del Presupuesto. Teniendo en cuenta que ya rondamos el 100% del PIB, estas no son, ni mucho menos, cifras menores.
• Las dos reformas de largo plazo (incrementar la edad de jubilación o subir los años para el cálculo de la base) implican un recorte del gasto y, por lo tanto, de las nuevas pensiones. No nos engañemos, por eso se hacen. Los pensionistas del futuro cobrarán menos que si esas reformas no se aprobasen. Y cobrarán durante menos años (por lo del alargamiento de la edad de jubilación). Esto no deja de ser una quiebra parcial de la Seguridad Social, que no puede cumplir con las condiciones que hasta ahora aseguraba y complica-endurece el acceso al sistema a los nuevos pensionistas. ¿Es imprescindible hacer algo así? Quizás sí, pero no obviemos lo que significa.
• De hecho, en el supuesto en que el que se ponen en marcha las dos reformas 1+2 en el cuadro, la parte de la "tasa de cobertura" está algo maquillada por el efecto conjunto. Ampliar los años de cálculo supone un tajo muy relevante a las nuevas pensiones (de seis puntos desde el escenario actual): pero es cierto que, si al mismo tiempo se incrementa la edad de jubilación y dado que los trabajadores a edades avanzadas suelen tener sueldos más altos, es recorte se mitiga algo… a costa de obligar a esos pensionistas del futuro a trabajar más años.
• Además, los nuevos pensionistas deberían tener, en teoría, mejores tasas de cobertura y de reemplazo (primera pensión respecto al último salario) que los pensionistas que salen del sistema por fallecimiento. Cuando hacemos proyecciones y vemos que esas tasas son algo inferiores a mitad de siglo que ahora debemos tenerlo en cuenta. Es decir, vemos que la tasa de cobertura pasa de 57 a 53 y podemos pensar que el recorte no es tan importante… pero lo que deberían contarnos es que sin las reformas de 2011 y sin las reformas que veremos a futuro, esa tasa posiblemente estaría alrededor de 60 (ésta es la cifra del escenario "inercial" de la AIReF). De nuevo, es muy probable que ese escenario no sea sostenible, pero no estaría de más explicar cuál es el recorte real de forma transparente.
• ¿Cuándo?: aquí la AIReF fue muy clara y pidió que las reformas se adoptarán "con prontitud". Habrá que ver cuánta prisa se da ahora el nuevo ministro y qué margen le ofrecen sus socios de Gobierno.
• ¿Y qué pasa con las reformas de 2013?: pues por aquí puede venir otra sorpresa. Respecto al Índice de Revalorización, Escrivá fue bastante crítico. Pero sobre el Factor de Sostenibilidad (que, recordemos, no está derogado; simplemente se suspendió su aplicación a la espera de las nuevas recomendaciones del Pacto de Toledo) siempre ha sido mucho menos claro. De hecho, en el escenario base de los cálculos realizados por la AIReF sí se incluía ese elemento que tanto el PSOE como Podemos han prometido, por activa y por pasiva, derogar de forma definitiva.
• Para reforzar "la sostenibilidad, equidad y suficiencia del sistema", la AIReF también proponía otra medida que podría ser muy polémica: meter mano a las prestaciones de incapacidad. Así lo expresaba en su informe: "Que se reorienten las prestaciones de incapacidad para aprovechar mejor la capacidad laboral de los individuos". En lenguaje llano: esto implica hacer que sea más complicado obtener esa condición de incapacidad y empujar a los trabajadores a que reorienten su carrera hacia sectores en los que sí puedan seguir trabajando.
• Por último, la AIReF exigía a los políticos "transparencia", con esta petición: "Como sugerencia de buena práctica: Reforzar las obligaciones de información de la administración de la Seguridad Social sobre la situación financiera del sistema y sobre el impacto a corto y largo plazo de las reformas". Otra cuestión en la que el nuevo ministro tendrá que dar explicaciones si no cumple; porque, además, aquí no hay ningún obstáculo presupuestario. Por cierto, esta petición de transparencia, ¿llegará al envío a los trabajadores de la famosa carta en la que se les indique cuál puede ser su pensión inicial? ¿Incluirá el Gobierno en esos cálculos sobre el sistema, los datos de los diferentes regímenes, con las diferencias que existen, no siempre fáciles de explicar, entre los mismos?
• Todas las cifras recogidas en este artículo están apoyadas en los cálculos sobre demografía y mercado de trabajo de la AIReF: es importante decirlo porque, como apuntamos anteriormente, este organismo es mucho más optimista a este respecto que el Banco de España, el INE o Eurostat. O lo que es lo mismo, si Escrivá falla por este lado, el sistema tendrá que hacer frente a reformas más exigentes si quiere cumplir con los objetivos de gasto y déficit.