¿En qué se gasta el dinero el Estado?: los Presupuestos, paso a paso

¿En qué se gasta el Estado el dinero que nos cobra en impuestos? Pues no hay nada más que leer todas las noticias sobre los Presupuestos Generales del Estado (PGE) para comprobar que no es nada sencillo saberlo. Miles de datos, tablas, diferentes formas de presentar las cifras, clasificación por capítulos, por programas, por entidades gestoras de ese gasto… De hecho, lo primero que habría que recordar es que estos PGE son sólo una parte del gasto público, que luego se completa con lo que hacen el resto de las administraciones (que también nos cobran otros impuestos).

Los PGE nos muestran gastos e ingresos de la Administración Central y organismos anexos (Seguridad Social, Organismos Autónomos, Agencias…). Hablamos de 441.000 millones y decenas de miles de partidas. Por eso, en buena medida es lógico que sea tan complicado conocer cómo se distribuyen. Los periodistas y los políticos intentan explicarlo. Se dan porcentajes de gasto en las grandes partidas (como pensiones), subidas o bajadas respecto al año pasado y cifras en términos absolutos.

En Libre Mercado, cada año, intentamos desbrozar las cuentas del Estado. Empezamos con esos 441.000 millones y terminamos con cada uno de los organismos presentes en los PGE. Es un primer esquema, muy general, pero que permite de un vistazo ver dónde se están acabando esos fondos. Tal y como hicimos con los PGE de 2017, éste es un intento por aclarar las cifras más importantes. Nos apoyaremos tanto en el Libro Amarillo (LA) como en el Informe Económico y Financiero (IEF) con los que Hacienda acompaña su proyecto.

Gasto financiero y no financiero

El gasto total es de 451.122 millones. Puede que hayan visto esa cifra en algunos de los artículos de esta semana. Sin embargo, las cuentas sobre subidas o bajadas respecto al año pasado y sobre el total de gasto normalmente comienzan con otra cifra, los 327.957 millones de gasto en operaciones no financieras. Nosotros también comenzaremos desde ahí, para lo que quitamos pasivos y activos financieros:

• 81.416 millones corresponden a los pasivos financieros (vencimientos de deuda para este año). Fundamentalmente hablamos de deuda del Estado que vence en 2018, se paga y se refinancia de nuevo.
• 41.748 millones son para los activos financieros. Tampoco entran en el cálculo en términos de déficit (sí cuenta para la deuda) porque son préstamos del Estado que se supone que recuperarán en un futuro. Hay que decir que parte de estos préstamos son los que el Gobierno hace a la Seguridad Social (y que sí aparecen en el gasto de este organismo). Dicho esto, de los 41.748 millones, 40.154 son del Estado y 1.585 de la Seguridad Social (con unos pequeños restos para los otros organismos).

Este esquema general puede verse en el siguiente cuadro: "Presupuesto de gastos consolidado por subsectores y capítulos" (se encuentra en la Serie Amarilla; pondremos los links a los diferentes documentos por si alguien quiere bucear en el marasmo de la documentación que Hacienda hace pública):

Los cuatro grandes

A partir de aquí, comienza el desarrollo del gasto en sentido estricto. Como vemos, dividimos el total del Presupuesto en cuatro grandes tipos de entes: Estado, Seguridad Social, Organismos Autónomos y Resto de Entidades y Agencias Públicas.

• Estado: 156.702 millones
• Organismos autónomos: 38.702 millones
• Seguridad Social: 152.562 millones
• Resto de entidades: 7.469 millones

Si sumamos las cuatro cantidades nos sale una cifra de 355.435 millones. Pero, ¿no habíamos dicho que el gasto total no financiero ascendía a 327.957 millones? Sí, el problema es que tenemos las transferencias entre administraciones. Esta partida corresponde a dinero que va de uno de estos cuatro grandes entes de gasto a otro. El problema es que entonces lo estamos sumando dos veces: por ejemplo, si el Estado le da 13.000 millones a la Seguridad Social para que incremente las pensiones más bajas, aparecerá como gasto tanto para el uno como para la otra. Por eso, lo que tenemos que hacer es quitarlos de la suma total: son 27.378 millones.

1. Seguridad Social

Para el desglose de la cifras de la Seguridad Social, empezaremos con el dato de gasto consolidado, que ya elimina la parte que le toca de esos 27.378 millones de transferencias entre administraciones. Son 148.382 millones (página 269 del Libro Amarillo), que se reparten de la siguiente manera:

• 2.392 millones en gastos de personal
• 1.542 millones en gasto corriente
• 144.197 en transferencias corrientes (ver página 273 del Libro Amarillo)
• El resto son pequeñas partidas de unas pocas decenas de millones de euros

Está claro que la gran partida de este organismo es la que corresponde a las transferencias corrientes (página 273 del Libro Amarillo), que se divide de la siguiente manera:

• 127.110 millones en pensiones contributivas (sólo este concepto ya se lleva casi el 39% del gasto no financiero total de los PGE-2018)
• 2.385 millones en pensiones no contributivas
• 7.980 millones en prestaciones de incapacidad temporal
• 2.559 millones en prestaciones de maternidad y paternidad
• 1.585 millones en prestaciones familiares
• 1.314 millones en Atención a la Dependencia
• 1.251 millones en otras transferencias
• 14 millones en diversos subsidios

Y dentro de las transferencias corrientes, lo que más pesa, con mucho, son las pensiones contributivas (página 104 del Libro Amarillo):

• Pensiones de jubilación: 90.261 millones
• Pensiones de incapacidad: 12.642 millones
• Pensiones de viudedad: 22.039 millones
• Pensiones de orfandad: 1.846 millones
• Pensiones en favor de familiares: 322 millones

2. Organismos autónomos

De acuerdo al Libro Amarillo, los Organismos Autónomos (OOAA) son entes que "se rigen por derecho administrativo y se les encomienda, en régimen de descentralización funcional y en ejecución de programas específicos de la actividad de un ministerio, la realización de actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos". Como puede verse en la tabla que incluimos a continuación, aquí hay de todo: las prestaciones por desempleo que paga el Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE), el Consejo Superior de Deportes o la Biblioteca Nacional. En total, los PGE incluyen 58 organismos autónomos con un presupuesto total de 38.803 millones de euros de gasto consolidado (página 226 del Libro Amarillo). Es una de las pocas partidas del Presupuesto que cae este año respecto al de 2017 gracias a la mejora del empleo: tanto el SPEE como el Fogasa ven reducidas las partidas para este ejercicio.

3. Agencias estatales

El resto de entes que no pueden incluirse ni en el apartado ministerial ni en el de los organismos autónomos. Hay un poco de todo, desde la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia hasta el Museo del Prado (en total, hablamos de 21 entidades).

El Libro Amarillo lo explica con una de esas definiciones burocráticas que no dicen demasiado sobre la naturaleza real de los entes: "Entidades del sector público estatal a las que resulte de aplicación el régimen de especificaciones y de modificaciones regulado en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria o cuya normativa específica confiera a su presupuesto carácter limitativo. Estas entidades tienen un régimen jurídico diferenciado y su característica principal, desde el punto de vista presupuestario, es que su normativa específica confiere carácter limitativo a su presupuesto de gastos".

El gasto de las agencias estatales asciende a 7.481 millones (hay una pequeña diferencia con la cifra apuntada en el primer desglose porque esta tabla sí incluye las operaciones financieras). Los datos aparecen en la página 238 del Libro Amarillo:

3.1 Otras entidades del sector público estatal

En este punto hay que recordar que quedan fuera del cuadro general consolidado de los PGE otras entidades del sector público estatal como las empresas públicas (Adif, Renfe o las entidades del Grupo Sepi, entre otras). En este caso, sus dotaciones son "estimativas" (no están sujetas a las restricciones de los entes ministeriales) y sus gastos no están incluidos en esos casi 328.000 millones que estamos analizando.

En realidad, su contabilidad es la misma que la de una empresa privada, con beneficios (o pérdidas) que el Estado recibe (o sufre) como accionista. Para este año, el Gobierno prevé unos beneficios de 2.868 millones, que llegarán sobre todo de Loterías (Selae) y Aena (Enaire). Eso sí, no hay que olvidar que estas entidades también acumulan deuda que, a finales de 2018, alcanzará, según las estimaciones del Gobierno, los 63.170 millones de euros.

Por otro lado, muchas de estas sociedades y empresas no financieras reciben transferencias de los PGE, que suman 4.851 millones y que se recogen en el siguiente cuadro (página 246 del Libro Amarillo). Recordemos que esta cifra no hay que sumarla al resto de tablas de este artículo, porque ya está incluida en las diversas partidas de gasto del Estado:

4. Estado

Ésta es la partida de la que más se habla en estos días aunque, como ya hemos visto, los 156.601 millones que vamos a desglosar a partir de este momento (página 209 del Libro Amarillo) son menos de la mitad de los 327.955 millones de gasto no financiero de los que hablábamos al comienzo de este artículo.

• Deuda pública: 31.547 millones. Es la cantidad que nos gastaremos en el pago de intereses. Supone una pequeña reducción respecto a la cifra de 2017, incluso aunque el montante total de la deuda sigue creciendo. Se nota en este punto la reducción de tipos de los últimos años y el buen acceso al mercado para las emisiones de deuda del Reino de España. También hay que apuntar que es casi un 10% del total de gasto que, si no hubiera que pagar esos intereses, podría destinarse a otros usos o a bajar impuestos. Tener déficit y deuda pública es en parte una decisión política, pero hay que recordar que ese alivio a corto plazo tendrá consecuencias durante muchos años.
• Clases pasivas: 14.791 millones (pensiones y ayudas que paga el Estado a determinados colectivos)
• Relaciones financieras con la UE: 13.384 millones (también recibiremos transferencias desde Bruselas por importe de 13.678 millones, por lo que el saldo final es de 294 millones a favor de nuestro país)
• Financiación Territorial: 38.791 millones. Esta cantidad se divide en 34.602 millones para los sistemas de financiación de los entes territoriales, 2.397 millones para el Fondo de Contingencia, 582 millones para el Fondo de Compensación Interterritorial y 1.210 millones para Otras transferencias.
• Aportaciones al mutualismo administrativo: 2.162 millones
• Contratación centralizada entre varios ministerios: 283 millones
• Órganos constitucionales: dan mucho juego en los medios, aunque son una parte ínfima del PGE. Casa del Rey (8 millones), Cortes Generales (212 millones), Tribunal de Cuentas (63 millones), Tribunal Constitucional (24 millones), Consejo de Estado (11 millones), Consejo General del Poder Judicial (58 millones). En total, como vemos, son apenas 376 millones de euros (aunque también hay que decir que todas las partidas crecen respecto a 2017)

4.1 Ministerios

Para el gasto ministerial puro quedan algo más de 55.000 millones de euros (página 209 del Libro Amarillo). Es la cifra que se usa en ocasiones para medir si sube o baja el gasto disponible. Como vemos, esto tiene un problema y es que apenas hablamos de una fracción de esos casi 328.000 millones con los que comenzábamos nuestro desglose.

• 1.182 millones para el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación
• 1.753 millones para el Ministerio de Justicia
• 8.453 millones para el Ministerio de Defensa (incluye programas especiales de Defensa por valor de 2.164 millones que no tienen efecto en el déficit)
• 2.626 millones para el Ministerio de Hacienda y Función Pública
• 7.684 millones para el Ministerio del Interior
• 5.521 millones para el Ministerio de Fomento
• 3.048 millones para el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte
• 12.591 millones para el Ministerio de Empleo y Seguridad Social
• 4.539 millones para el Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital
• 1.789 millones para el Ministerio de Agricultura y Pesca
• 801 millones para el Ministerio de la Presidencia
• 2.275 millones para el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad
• 3.002 millones para el Ministerio de Economía, Industria y Competitividad