Siete preguntas polémicas sobre la reapertura de la amnistía fiscal

El Congreso pide al Gobierno que reabra el proceso. El 30 de noviembre entra en juego la prescripción y los interesados no saben a qué atenerse.

D. Soriano

La amnistía fiscal de 2012 (o "regularización extraordinaria", según su nombre oficial) está viviendo sus últimos días… o no. El pasado 27 de septiembre, el Pleno del Congreso aprobó una Proposición No de Ley de Ciudadanos que pedía al Gobierno que revise, con carácter urgente, las declaraciones presentadas en aquel momento, con el objetivo de que los beneficiados por la medida tributen al tipo efectivo del 10% que establecía el Real Decreto Ley y no al 3% que, de media, finalmente abonaron.

La aprobación de la propuesta no es nueva. En la penúltima legislatura (la que va de diciembre de 2015 a las segundas elecciones) ya se había presentado una proposición similar en la Comisión de Hacienda y había salido adelante. Lo novedoso es que ahora figura en el Pacto que PP y Ciudadanos firmaron para conseguir el voto favorable de los segundos a la investidura de Mariano Rajoy. Y los populares votaron a favor dos de los tres puntos de la Proposición que se presentó hace unos días.

Si el partido que necesita el Gobierno para la investidura lo exige en un pacto, el partido del Gobierno lo apoya (o como mínimo se abstiene) y todos los demás también votan a favor… pues parece claro que se reabrirá el proceso, la Agencia Tributaria volverá a llamar a los beneficiados, intentará subirles la factura cobrada en 2012 y estos recurrirán. Pues tampoco en esta cuestión existe unanimidad. Y según pasan los días, está todo menos claro. El próximo 30 de noviembre parece la fecha límite para que el tema siga vivo y no se sabe si habrá cambios hasta ese momento. Los partidos políticos implicados piden celeridad al Gobierno; y los afectados claman (en voz baja, si eso es posible) contra una medida que, dicen, rompe la seguridad jurídica y es retroactiva.

Entre tanto, la fecha límite se acerca y todas estas cuestiones podrían quedar en nada. En este momento, hay un puñado de preguntas complicadas de resolver sobre la mesa. Escuchando a todas las partes implicadas, resulta difícil intuir la respuesta a casi ninguna de ellas.

1. ¿Qué pasa si llegamos así al 30 de noviembre?

Según el Real Decreto Ley, el 30 de noviembre de 2012 terminó el plazo para presentar las declaraciones de regularización de bienes. De acuerdo a la normativa, a los cuatro años entra en juego la prescripción para las obligaciones tributarias (y para los que se acogieron a este régimen especial, la obligación nació el día en que se terminaba el plazo).

Por lo tanto, quedan menos de dos meses para hacer algo. De hecho, en la Proposición No de Ley (PNL) de Ciudadanos se insta expresamente a la "realización urgente de las comprobaciones inspectoras" antes de esa fecha. Es decir, a reabrir los casos.

Ésta es una de las pocas cosas en la que todos los preguntados para la realización de este reportaje coinciden. Desde los despachos de abogados a los asesores fiscales, pasando por José Luis Groba, presidente de la Organización Profesional de Inspectores de Hacienda del Estado (IHE), o Francisco de la Torre, responsable de Ciudadanos en temas fiscales y principal impulsor de la PNL, todos creen que si la Agencia Tributaria no ha comenzado las actuaciones para ese momento, no habrá nada que hacer. De la Torre se reafirma en este punto: "Nos preocupa la seguridad jurídica. Por eso, lo primero que hemos dicho es que hay que hacerlo antes del 30 de noviembre".

2. ¿Hay tiempo todavía de reaccionar?

Pues no está nada claro. Porque aquí no vale con que la Agencia Tributaria diga que cambia de opinión o haga una declaración genérica diciendo que reabrirá los procedimientos. Para interrumpir la prescripción hay que notificarlo al interesado antes de la fecha límite. Hablamos de 31.000 casos. Es cierto que no todos se beneficiaron de la polémica prescripción, pero incluso tras hacer la selección, quedaría un buen montón de expedientes sobre la mesa. Groba cree que todavía hay tiempo, aunque admite que "cada vez hay menos" y que quizás habría que "seleccionar" los casos. Eso sí, las semanas pasan y seguimos sin Gobierno. Quedan 56 días.

3. ¿Quién tiene que tomar la decisión?

Otra de esas preguntas para las que no hay respuesta, al menos oficialmente. La Proposición No de Ley no tiene fuerza ejecutiva. Lo que dice exactamente es que "el Congreso de los Diputados insta al Gobierno". Pero no hay Gobierno. Sin embargo, tanto Groba como De la Torre están convencidos de que este proceso puede abrirse sin necesidad de una orden del ministro. Bastaría con una decisión de la dirección de la Agencia Tributaria declarando nulas las órdenes dadas en 2012 (o, simplemente, declarándolas de no obligatorio cumplimiento para los inspectores).

Ésta es la respuesta técnica. Pero está claro que esto necesitará una orden política. La AEAT no va a tomar una decisión de este calado sin una directriz desde arriba. Y no parece que un ministro en funciones se vaya a meter en el lío de cambiar una norma de 2012, que supondría desdecirse a sí mismo y que podría meter a España en un importante lío jurídico (ver preguntas posteriores). En resumen, que todo apunta a que hasta que no haya Gobierno esto no se va a reabrir. ¿Y eso cuándo ocurrirá? Ésa sí que es una pregunta sin respuesta.

4. ¿Está en riesgo la seguridad jurídica?

Unos dicen que sí y otros que no, según les va en la película. Intentaremos resumir la discusión: en el Real Decreto-ley (RDL) de 30 de marzo de 2012 se decía que a los "bienes o derechos que no se correspondan con las rentas declaradas" se les aplicaría "el porcentaje del 10 por ciento". Es decir, que los bienes regularizados tendrían que pagar un 10%. Éste puede parecer un régimen muy beneficioso, pero el caso es que a finales de julio Hacienda apenas había recaudado 52 millones de euros, el 2% de lo previsto, entre otras cosas porque había muchas dudas sobre cómo interpretar el RDL. En numerosos casos, los contribuyentes prefirieron acogerse al régimen de regularización general, porque entendían que era más beneficioso o, al menos, dejaba menos margen a las sorpresas posteriores.

En esta situación, la Dirección General de Tributos publicó un informe en el que se decía que no habría una "comprobación aislada de la declaración tributaria especial" (vamos, que no se investigaría lo declarado) y en el que, además, explicaba que el 10% no se aplicaría a todos los bienes aflorados, sino sólo a aquellos obtenidos a partir de 2008. Es decir, se entendía que para los bienes anteriores jugaba la prescripción general de cuatro años de la que hablábamos antes.

Por ejemplo, si alguien regularizaba 1 millón de euros pero podía demostrar que el principal lo había obtenido en el año 2000 (y por lo tanto ya estaba prescrito) y que entre 2008 y 2012 había ganado 100.000 euros en concepto de intereses: sólo tenía que pagar 10.000 euros en la amnistía (el 10% de los intereses). Ese informe animó a muchos a acudir a la amnistía y no ir por el camino de la regularización ordinaria.

Por eso es por lo que Ciudadanos habla del 3% de recaudación: sobre los bienes aflorados, eso es lo que se obtuvo. Y ahora lo que pretenden es llegar al 10% que viene en el texto del RDL. En este punto, De la Torre utiliza dos argumentos que coinciden con lo que defienden los inspectores de Hacienda:

  • La obligación tributaria no nace en el año 2000 (para el ejemplo que hemos puesto) sino en el momento en el que el sujeto decide acudir a la amnistía fiscal. El interesado podía haber acudido a la vía de la regularización ordinaria. En ese caso, sí que el principal hubiera estado exento, pero los intereses habrían tenido que pagar los impuestos por los cuatro años (al marginal), más los correspondientes recargos por mora y multas por haber incumplido con Hacienda. La amnistía no incluía estos recargos y por eso era atractiva, pero no puede ser, dicen los críticos, que además incluya el beneficio de la prescripción.
  • De la Torre asegura que no se rompe el principio de seguridad jurídica: "No nos gusta la amnistía pero, a expensas de lo que diga el Tribunal Constitucional, aceptamos que la normativa se aprobó así [no queda otro remedio]. Lo que decimos es que la interpretación que se dio entonces no fue correcta". En su opinión, el famoso informe de la Dirección General de Tributos (DGT), aunque incluso se colgó en la web de la AEAT, no es vinculante y hay margen para que Hacienda se desdiga del mismo sin incurrir en retroactividad.

5. ¿Es una cuestión sólo técnica?

Aquí es donde los afectados tienen más motivos de queja. Puede haber una interesante discusión jurídica entre los que crean que sí se debe aplicar la prescripción a los bienes obtenidos antes de 2008 y los que no. En este sentido, los abogados y asesores fiscales consultados defienden que la interpretación realizada en 2012 sobre la prescripción por la DGT es perfectamente lógica y cambiar ahora de criterio sí pone en peligro la seguridad jurídica, al aplicarse de forma retroactiva la nueva norma, algo que ningún ordenamiento jurídico moderno permite.

Pero más allá de esa disputa, lo cierto es que Hacienda aseguró en 2012 a los beneficiarios que estos serían los criterios con los que se les juzgaría. Los despachos de abogados y asesores recuerdan conversaciones con altos cargos de Hacienda en las que se les explicó el procedimiento y en las que el informe se mostró como una prueba de que las cosas no cambiarían en el futuro. Ahora, con todo este lío, se sienten engañados. La cuestión no es si un ministro o un responsable de la AEAT lo hizo bien o mal, sino si es lógico entender que el Reino de España comprometió su palabra y ahora da marcha atrás.

Los inspectores de Hacienda no lo ven así. Groba recuerda que apenas dos días después de aprobarse la amnistía su asociación publicó una nota de prensa explicando lo que significaba y que hubo varios comunicados más al respecto. "Un tema tan importante se tenía que haber metido en el RDL o al menos a través de una orden ministerial", explica, si no se hizo, un informe no es suficiente como para generar obligaciones o para que ahora alguien diga que se rompe la seguridad jurídica. De la Torre argumenta en la misma forma y se dirige a asesores y despachos de abogados que ahora se sienten engañados: "Tendrían que haber exigido que estuviera en el BOE. No es nuestra responsabilidad que todo el proceso fuera una chapuza inmensa".

6. ¿Habría una avalancha de juicios?

A primera vista, podría parecer que sí, porque son muchos los expertos que defienden que la razón está de parte de los que se acogieron a la amnistía y a los que ahora sorprenden con un cambio de las reglas a mitad de partido. Pero no está tan claro que en la práctica la reapertura de este tema vaya a generar una avalancha de juicios contra la Hacienda española.

Los asesores y abogados consultados aseguran que están convencidos de que tienen la razón de su parte y de que ganarían los juicios si se reabren los casos. Pero claro, imagínense a un beneficiario de la amnistía al que ahora le dicen que tiene que pagar 30.000 o 40.000 euros más. ¿Se arriesgaría a un juicio, con el coste de imagen pública que puede tener? ¿Qué dirían los jueces en casos con esta presión por parte de la opinión pública? Un fiscalista de uno de los despachos más relevantes de España explicaba a Libre Mercado hace unos días que no prevé que la mayoría de los perjudicados recurrieran, incluso aunque sientan que tienen razón. La posibilidad de perder el juicio (ya vemos que es una cuestión sujeta a discusión) unida al coste del proceso (no sólo de dinero, sino en términos de imagen y de desgaste) probablemente llevaría a muchos a pagar e intentar olvidar el tema.

7. ¿Es esto el fin de las amnistías fiscales en España?

Pues parece que sí, al menos por el momento. Sea cual sea la opinión de cada uno sobre la amnistía, su reapertura, la retroactividad o no del proceso y la posible ruptura de la seguridad jurídica, lo que es evidente es que la credibilidad del Gobierno español (de éste y de los que puedan venir) va a salir dañada. Una amnistía fiscal es por definición un procedimiento extraordinario basado en dos supuestos implícitos: que no va a haber un castigo extra para el que se acoja al mismo y que no habrá más en el futuro.

Para los implicados, está claro que el primero de estos supuestos está a punto de romperse. Si a eso le sumamos el coste político, que ha sido mucho más alto en esta regularización que en otras que se hicieron con anterioridad en España, y el nuevo régimen de tenencia de bienes en el extranjero, mucho más estricto que el que había antes de 2012, todo apunta a que tendrá que pasar mucho tiempo antes de que otro Gobierno abra un proceso extraordinario como éste y que tendrá que pasar más tiempo aún para que los posibles interesados se olviden de lo que está pasando en estos últimos meses de 2016.

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