¿Quién ganaría con el modelo autonómico de Margallo?

La propuesta del ministro de Asuntos Exteriores permitiría que las regiones gestionasen la mayor parte de sus ingresos y gastos.

D. SORIANO

La guerra de la nueva financiación autonómica ya está abierta. Los problemas con el déficit de los últimos años son un buen incentivo para plantearse una reforma del complejísimo sistema de reparto de los ingresos entre Estado y CCAA. En este debate, resonó con fuerza, el pasado sábado, la propuesta del ministro de Asuntos Exteriores, José Manuel García-Margallo, que se mostró partidario de que cada autonomía pueda gestionar sus propios impuestos, dejando al Estado sólo la recaudación por IVA e Impuesto de Sociedades, los dos tributos que asegurarían la unidad de mercado.

Como era previsible, una proposición de tal magnitud ha sido polémica desde el momento en que fue formulada y Hacienda ya ha negado que esté entre sus planes. Entre amplias capas de la población española se ha extendido la creencia de que el modelo autonómico es insostenible y está en la raíz de todos los males de España; en este sentido, entregar más dinero a las CCAA sólo serviría para dar aún más alas a los nacionalistas.

Sin embargo, muchos expertos apuntan a que, en realidad, lo que ha abierto la puerta al oportunismo autonómico ha sido el actual modelo, que permite a los gobiernos regionales posicionarse como administraciones fundamentalmente de gasto, sin ningún tipo de responsabilidad en cuanto a los ingresos. Un cambio como el propuesto por Margallo al menos obligaría a cada Ejecutivo a retratarse ante sus ciudadanos y a cobrar para pagar todos sus gastos (ya sean hospitales, embajadas o empresas públicas) con el coste electoral que eso tiene.

Más allá de la discusión teórica, lo cierto es que la reforma planteada por el titular de Exteriores supondría un cambio radical respecto al modelo vigente. En 2010, el Estado sólo gastaba el 20% del total de las administraciones públicas. Mientras, las corporaciones locales (ayuntamientos y diputaciones) sumaban el 13%, las comunidades autónomas el 35% y la Seguridad Social se acercaba al 32%. Sin embargo, la mayor parte de los ingresos impositivos siguen en manos del Estado, que regula IRPF, IVA, Sociedades o Impuestos Especiales.

Las comunidades autónomas tienen alguna competencia en cuestiones tributarias, especialmente en lo que hace referencia a los tipos. Por ejemplo, mientras Madrid ha bajado en los últimos años el tramo autonómico del IRPF, Cataluña lo ha subido. Sin embargo, la legislación general de cada impuesto sigue en manos del Estado. Luego, éste transfiere un porcentaje de determinados impuestos a las CCAA (50% IRPF e IVA o 58% de Impuestos Especiales). Además, hay otros tributos cedidos en su integridad, como Patrimonio, Transmisiones Patrimoniales, Sucesiones o la Tasa sobre el juego. Y por último, están los fondos de compensación (Suficiencia, Garantía, Competitividad y Cooperación).

El 'modelo' Margallo

En estos momentos, es especialmente complicado hacer un análisis preciso de cómo se reparten los ingresos tributarios. La crisis y las últimas medidas del Gobierno de Mariano Rajoy han cambiado por completo lo que se recauda por cada aspecto. No es sencillo saber cómo se comportarían los ingresos en un año normal. En cualquier caso, tomando en consideración lo ocurrido entre 2002 y 2011, podemos aproximarnos a lo que sería un año normal en cuanto a recaudación.

Como podemos ver en la tabla, la media de ingresos apunta a que casi un 7% vienen de los Impuestos de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, un 37% por IRPF, un 28% por IVA, un 16% por el Impuesto de Sociedades y un 11% por los Impuestos Especiales. De esta manera, si se traspasa la competencia plena en IRPF e Impuestos Especiales a las regiones, aún pudiendo quedarse el Estado con la legislación básica, las CCAA pasarían a controlar directamente más del 50% de los ingresos tributarios y tomar decisiones sobre los mismos.

Porque la idea no sería sólo entregar el dinero (eso ya se hace con las transferencias), sino permitir que los gobiernos regionales legislasen en la materia, para que sus ciudadanos supieran hacia dónde va su dinero y quién les cobra qué y por qué. De hecho, más que la cantidad total en manos de las regiones, lo que sería revolucionario es la asunción de responsabilidad a que obligaría a los gobiernos autonómicos.

¿Hay dinero?

Evidentemente, en esta cuestión, lo más importante es saber cómo queda el reparto del dinero y si las distintas administraciones podrían hacer frente a sus gastos con este nuevo modelo. Según los PGE para este año, los ingresos impositivos de la Administración Central sumarán 104.239 millones, a los que habrá que sumar unos 20.000 millones de tasas, transferencias o ingresos patrimoniales. Así, la cantidad total de ingresos no financieros es muy similar a los gastos no financieros del Estado: 126.000 millones (quitando la financiación de las administraciones territoriales).

Esta última cifra se divide en unos 38.600 millones de intereses, 11.900 para la UE, 12.150 para clases pasivas, 2.500 millones para el Fondo de Contingencia, 1.695 para órganos constitucionales, 15.500 para aportaciones a la Seguridad Social, 10.300 para el SEPE, 1.900 para obligaciones de ejercicios anteriores y 7.700 para activos financieros. Así, quedan poco menos de 40.000 millones para el gasto de los ministerios.

Así, parecería que, al menos en una situación como la actual, los 65.000 millones de recaudación de IVA y Sociedades en 2011 se quedan cortos. Son 40.000 millones menos de lo necesario, suponiendo que se mantienen los 20.000 millones en tasas. Eso sí, hay que hacer dos apuntes: el primero es que la recaudación de ambos tributos se ha desplomado desde 2007, cuando sumaban más de 100.000 millones de euros. Con esa cifra, sí que el Estado podría pagar sus gastos. La segunda puntualización es que hay que recordar que los PGE admiten una deuda del 3,8% para la Administración Central, de nuevo, más o menos esos 40.000 millones de los que hablábamos antes. Por lo tanto, incluso con esta caída de los ingresos, la foto final no cambiaría de forma significativa con el nuevo modelo.

Las CCAA

Pero probablemente el principal escollo de este cambio estaría en las regiones. Muchas no querrían que su principal fuente de financiación esté en unos impuestos que regulan sus propios gobiernos autonómicos.

Por un lado, existe el lógico miedo de algunas autonomías a ingresar mucho menos que ahora. Las grandes regiones, con mucho territorio o PIB per cápita más bajo (las dos Castillas, Andalucía, Extremadura,...) sienten que un modelo basado exclusivamente en impuestos les perjudicaría. Sin embargo, no sería incompatible avanzar hacia la corresponsabilidad fiscal con un fondo común de compensación o solidaridad interterritorial. Pero, por otro lado, algunos gobiernos regionales también pueden tener la tentación de mantener un sistema que les quita el peso de encima de legislar sobre los impuestos. Incluso algunos de los Ejecutivos más reivindicativos, como el catalán, podrían verse en un aprieto si ya no tienen un "Gobierno de Madrid" al que echarle la culpa por los recortes o la falta de ingresos.

En cualquier caso, el nuevo sistema también les obligaría a un ajuste de la normativa autonómica, para acomodar gastos e ingresos. Tomando por ejemplo el caso de la Comunidad de Madrid para 2013, la región con las cuentas más equilibradas y que, además, sale más perjudicada con el actual modelo: el 86% de los ingresos llegan desde el sistema de financiación, pero sólo un 13% de los impuestos cedidos. El 73% llegan del modelo general, en el que los tributos son de competencia estatal: 51% del IRPF, 29% IVA y 9% Impuestos Especiales, a lo que hay que descontar algo por las aportaciones de la región a los fondos de compensación. No parece una utopía que pudiera recuperar lo que pierda por IVA con el incremento en el resto de capítulos. Eso sí, ya sería sólo cosa del Gobierno autonómico decidir cuánto le cobra a sus contribuyentes.

"Ni bien ni mal"

Hablando de Madrid, el Consejero de Economía, Enrique Osorio, aprovechó la presentación de su decálogo para la negociación que se avecina para decir que ellos no ven "ni bien ni mal" el modelo Margallo. En este sentido, apuntó que "el que crezcan los porcentajes de cesión de los impuestos no supone más financiación porque esta mayor recaudación habría que retornarla al Estado por la vía del fondo de suficiencia".

En esto, Osorio tiene razón. Para saber si una región recibirá más dinero, no sólo es importante el porcentaje de los tributos cedidos, sino también el peso de los diferentes fondos (en realidad son más bien ajustes) que aplique luego el Gobierno. Si se ceden impuestos por valor de 100 pero luego se aprueba que el ajuste llegará al equivalente del 80% de los ingresos; un gobierno autonómico puede llegar a estar peor que con menos tributos en sus manos pero también con menos obligaciones a la bolsa común.

A continuación